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金融机构破产法律建设的国际经验及启示

中国金融新闻网2020-09-12 09:33:03

金融市场竞争必然导致优胜劣汰,因此如何以有序的方式处置竞争失败的金融机构是各国金融业发展过程中面对的现实问题。为解决这一问题,很多国家制定了金融机构破产法律,这些金融机构破产法律总体的政策目标是:一方面,通过破产清算,实现优胜劣汰和市场出清;另一方面,通过破产重整,尽可能挽救竞争失败的金融机构。从我国情况看,近年来由于经济结构调整过程中一些行业和企业盈利能力的下降和部分市场主体过度负债,导致潜在风险在金融机构内部不断聚集,个别机构甚至出现了严重的风险事件,加快金融机构破产立法、推动问题金融机构有序退出的现实需求日益迫切。建议参考相关国家金融机构破产的立法经验和做法,尽快制定出台符合我国国情的、适合金融行业特点的金融机构破产法。

当前加快我国金融机构破产法律建设意义重大

金融机构破产法律制度是金融基础设施的重要组成部分,完善的金融机构破产法律既有利于及时处置和化解金融风险,也有利于防范金融体系道德风险和促进金融市场优胜劣汰。

(一)有助于及时处置和化解金融风险。中央经济工作会议明确指出,今后三年要重点抓好决胜全面建成小康社会的第一项攻坚战就是防范化解重大风险,且重点是防控金融风险。金融机构作为信用中介,具有高负债和涉众广的特点,一旦发生风险很容易对整个金融体系和经济体系造成严重的负面冲击。因此,针对金融机构的债务特点制定破产法,确定专门的破产标准、启动程序、重整规则、破产财产分配等对于维护整体的金融秩序、保持经济体系健康运行十分必要和重要。当金融机构符合破产标准时,金融机构破产法就可以为及时、有序地处理问题金融机构的债权债务关系提供法律规范,让经营失败的金融机构依法退出市场,及时实现市场出清,阻断金融风险传染,维护金融秩序和金融安全。

(二)有助于防范金融机构的道德风险。长期以来,由于我国的金融机构破产规则不够健全,约束力不足,一些金融机构和相关参与方具有从事高风险经营活动的道德风险,常常“带病经营”。一些金融机构还隐匿风险状况,盲目扩大经营,以不合理的高成本对外融资以掩盖真实资金压力和经营困境。这些高风险经营行为不仅给金融机构的债权人带来更大风险,而且还通过业务往来将风险传播到整个金融体系。制定金融机构破产法将有助于缓解这种道德风险,使其在从事经营活动时更加审慎规范,以避免陷入破产倒闭的窘境,从而在事前起到法律震慑的作用,保持金融肌体的健康运行。

(三)有助于促进金融市场优胜劣汰。竞争是市场机制发挥作用的重要条件之一,有竞争必然有优胜劣汰、有破产退出,金融领域亦不例外。金融机构由于高负债经营,有着内在的不稳定性,因此在日益激烈的市场竞争中,一些金融机构因“不能清偿”和“资不抵债”必将面临市场退出的局面。制定金融机构破产法可以为竞争失败的金融机构有序清理债务、退出市场提供制度保障;同时,还可以通过清算和财产分配,促使破产金融机构的资产发生转移,推动金融资源进一步优化配置。

国外金融机构破产法律制度建设的经验与做法

从国外实践看,发达国家金融机构破产有着较长的历史。为平衡保护债权人和金融机构利益,处置相关金融风险,维护金融稳定,与之对应的破产法律也在经历数次的金融危机后不断完善,逐步形成了相对健全的金融机构破产法律体系。

(一)制定专门针对金融机构破产的法律规则。由于普通破产法仅仅追求平等对待债权人和债务人,难以顾及金融稳定、系统性风险防范等金融政策目标,因此很多国家往往对于金融机构破产给予特殊的规定,如美国、俄罗斯、韩国等均采用专门破产法立法模式。其中,美国商业银行破产主要适用《联邦存款保险法》、《联邦存款保险促进法》和联邦及州银行法中规定的特殊规则,与普通破产法具有的一套完整而详尽的实体权利和程序规定差异较大。也有部分国家,如英国、德国、日本等,虽然坚持普通破产制度一体适用于金融机构破产,但是鉴于金融机构破产的特殊性,也在不断颁布各种单行的金融机构破产法律规范。如英国在2008年金融危机后颁布了《2009年银行法》,改变银行破产适用普通破产法的立法模式,确立了新的银行破产制度,实现了金融机构破产立法的重大变革。但应当注意的是,尽管金融机构破产有其特殊规则,但其基本原则及法理基础仍然承袭普通企业破产法。

(二)明确金融机构的破产标准。破产标准是据以启动破产程序的法律事实。各国法律对其规定主要采用两种方式:其一是列举方式,如英国破产法就列举了十种具体行为,凡符合其中之一的即被认定符合破产标准;另一种立法方式是概括主义,多为大陆法系国家采用,该方式对金融机构破产标准做出抽象的概括,一般将无法偿还到期债务与严重资不抵债作为机构的破产标准。此外还有所谓的监管主义,主要以美国为代表。美国在流动性标准和资产负债标准这两个标准之外,为防止错过最佳救助时机,还创造性地引入了新的破产标准,即监管性标准。根据《联邦存款保险促进法》中的即时矫正行动规定,针对“资本严重不足银行”,即银行资本充足率在2%以下的,监管机构在其进入资本严重不足状态90天内就可以采取接管措施将其关闭。

(三)引入金融监管部门参与或主导金融机构破产程序。与一般企业的破产不同,金融机构破产专业性强、牵涉面广,且金融市场变化较大,对资产处置能力要求高。因此,在金融机构破产过程中,一些国家往往引入或依赖金融监管机构在破产程序中发挥专业功能,企业破产程序也从单纯的司法主导变为监管机构主导或者两者共同主导。而且,由于金融监管机构在日常持续监管中,对其所辖的金融机构经营和风险情况较为了解,由其向法院提出破产申请对于及时处置风险十分必要,也有利于及时采取救助措施。这样的制度安排还可以防止债务人或其他利益相关者不当或恶意利用破产申请,损害金融机构的声誉或诱发挤兑,导致金融机构陷入被动破产。实践中,在破产申请人问题上,一些国家规定由金融监管机构排他性提出,如英国将启动金融机构破产的权力排他性赋予了金融监管机构、英格兰银行和国务大臣。美国银行破产的启动由货币监理署或州银行监管机构作出,一旦银行被宣告破产,监管机构一般将其转交给联邦存款保险公司,由其作为接管人并负责具体清偿工作。

(四)重视破产重整制度的拯救企业功能。破产重整是对可能或者已经发生破产原因但又有挽救希望的企业,通过各种利益协调进行营业重组与债务清理,以使企业避免破产、获得重生的法律制度。破产重整制度蕴含了拯救企业的理念,弥补了传统破产法破产清算制度的不足,具有极大的社会价值,彰显了法律维护实质公平的现代理念,因而受到各国破产法的青睐。特别是对于金融企业而言,由于金融风险具有传染性,个别金融机构破产有可能诱发金融体系风险,从而损害公众对于整体金融业的信心。因此,对金融机构破产设置重整程序就更加具有现实意义,通过破产重整尽可能地维护金融机构的营运价值而非实现破产价值。如俄罗斯《信贷机构破产法》规定,为预防信贷机构破产,可由信贷机构的创立者、参加人和其他人对其实施财务援助,如提供现金储蓄、为信贷机构的延期付款计划担保、放弃红利的分配以用于重组、增加信贷机构资本等,以实现金融机构重整期间的营业维持。政府救助也是问题金融机构重整的重要形式之一。美国联邦存款保险公司会选择性地对问题银行提供经营救助,包括提供贷款、购买资产、收购股份等,但联邦存款保险公司会要求其更换管理层,同时稀释现有股东权益。此外,针对大规模的金融危机,美国等国家还专门制定法律,通过公共资金救助、优先股等形式拯救问题金融机构。

(五)健全金融机构破产的配套法律制度。金融机构的业务范围广,经营结构复杂,其破产往往涉及社会大众和公共利益。为防范金融危机期间公众挤兑银行诱使机构破产,很多国家都建立了存款保险机制等配套制度,保护金融消费者权益,帮助政府解决问题金融机构的市场退出。在金融危机时期,很多国家还通过临时性提高存款保险额度等措施提振公众信心,防止挤兑金融机构加速其破产。如2008年全球金融危机期间,欧盟部分国家以及澳大利亚等国还推出了临时性全额保险措施。英国《2009年银行法》将存款保险限额由35000英镑增加到50000英镑,简化赔付程序,加强存款赔付程序的宣传介绍、提高公众对其认识。美国《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》将银行、储蓄机构和信用合作社的联邦存款保险水平永久性提高至25万美元。此外,为增强联邦存款保险公司实力,美国联邦存款保险基金的准备金率由原定的1.15%提高到1.35%,并取消了在准备金率高于1.35%时联邦存款保险公司必须向银行派发红利的要求和准备金率1.5%的上限。

健全我国金融机构破产法律制度的政策建议

2017年第五次全国金融工作会议提出:“明确对问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制,推动问题金融机构有序退出。”建议以此为契机,借鉴国内外实践和立法经验,尽快制定出台我国的金融机构破产法,建立金融机构市场化、法治化退出机制,推动实现我国金融市场的有序出清和健康运行。

(一)尽快启动制定金融机构破产法律。金融机构业务和风险传染的特殊性决定了其破产的特殊性,因而需要对其破产问题在普通破产法的基础上提供更具针对性的法律规范。按照分步推进的思路,建议国务院或委托金融监管部门尽快先行制定《金融机构破产条例》,待时机成熟后再由全国人大制定《金融机构破产法》,为金融机构破产提供系统性、针对性、可操作性规范。

(二)明确金融机构的定义和范围。金融机构破产法律首先应明确金融机构的范围,也即法律的适用范围。2006年通过的《中华人民共和国反洗钱法》第34条对金融机构做出了列举规定:本法所称金融机构,是指依法设立的从事金融业务的政策性银行、商业银行、信用合作社、邮政储汇机构、信托投资公司、证券公司、期货经纪公司、保险公司以及国务院反洗钱行政主管部门确定并公布的从事金融业务的其他机构。建议参考上述法律规定,明确金融机构的定义和范围,同时将金融控股公司纳入金融机构范畴,确定金融机构破产法适用对象。

(三)明确将监管性标准作为金融机构的破产标准。我国《企业破产法》第2条规定:“企业法人不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的,依照本法规定清理债务”。金融机构破产除了遵循上述普通企业破产标准外,建议针对金融机构特点,增设监管性标准作为其专门破产标准。当银行业金融机构资本充足率虽为正值但严重低于监管标准时,可判定其符合破产标准,启动破产程序,以避免机构问题更加严重和错过最佳救助时机。

(四)明确金融机构的破产申请主体。金融机构破产法律应当将金融机构的破产申请主体加以明确:一是金融监管机构。金融监管机构对金融机构负有监管职责,能够知悉金融机构经营和风险情况,因此适宜作为金融机构破产的申请人。二是债务人,即金融机构本身。金融机构对自身经营情况最为了解,且金融机构自身希望破产,外界也无拯救希望。三是大额债权人。考虑到金融机构的债权人特点,对债权人提出破产申请可从债务金额上予以限制。以商业银行为例,《存款保险条例》偿付限额为人民币50万元,则50万元以下储户不应作为金融机构破产申请主体,以避免不当申请损害商业银行声誉和金融稳定。

(五)明确金融监管机构在破产程序中的重大职责。由于金融机构破产的专业性和特殊性,参考国外一般做法,金融机构破产法应当注重发挥金融监管机构在破产程序中的专业作用,明确金融监管机构在破产程序中的重大职责。首先,在金融机构破产宣告前,建议司法机构应征询金融机构的监管机构意见,以避免不当破产宣告危害金融稳定。其次,在金融机构破产重整程序中,借鉴欧美发达经济体经验,金融监管机构可通过采取救助、拆分资产等形式帮助金融机构重生。第三,在金融机构破产清算阶段,金融监管机构可通过建立清算组等形式参与,以专业化能力和方式处置金融机构破产财产,并予以变现、分配,办理注销登记。金融监管机构全程参与破产程序还可以为其了解金融机构负面运营情况、避免类似风险和退出积累监管经验,从而填补监管漏洞,提升监管水平。

(六)设置金融机构破产重整程序以减少破产清算风险。为最大限度地维护金融稳定,减少破产清算,促进机构重生,建议制定金融机构破产法时,可研究采取股东或政府注资、再贷款、接管、托管等方式进行重整。同时,在重整程序中应充分考虑不同债权或股权的特点,限制权益已获充分保障的部分主体参与破产重整表决,限制金融机构向其股东分红,以最大限度保障社会公众利益。

(作者为人民银行西安分行党委书记、行长)


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来源:金融时报 白鹤祥

编辑:王佳

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